Вибори в умовах невизначеності:
інтерв'ю з головою ЦВК
Про перенесення виборів зараз не йдеться. Але сьогодні країна не знає, якими будуть правила гри на місцевих виборах. ЦВК працює в умовах невизначеності: не ухвалені зміни до Виборчого кодексу, недореформований адмінтерустрій.
Про перенесення виборів зараз не йдеться. Але сьогодні країна не знає, якими будуть правила гри на місцевих виборах. ЦВК працює в умовах невизначеності: не ухвалені зміни до Виборчого кодексу, недореформований адмінтерустрій.
Влада скористалася карантином. Обговорення нових правил перенесли в кулуари, і лише час від часу в ЗМІ виринають політичні "компроміси" на кшталт дозволити балотуватися лише тим партіям, які висувають кандидатів щонайменше у 2/3 обласних рад, "спустити" відкриті списки до громад, де від 10 тисяч виборців, переграти гендерну квоту, яка наразі передбачає не менш ніж 2 осіб однієї статі в кожній п'ятірці, залишити високі застави або незначно їх зменшити. Також з'явилася пропозиція уряду вдвічі скоротити фінансування виборів.
Рух ЧЕСНО поспілкувався з Олегом Діденком, головою Центральної виборчої комісії, щоб дізнатися, як ЦВК готується до місцевих виборів, і запитати про те, що непокоїть місцевих політиків та членів виборчих комісій.
Високий розмір виборчої застави може створити труднощі в доступі до виборчого процесу й реалізації виборчих прав громадян. Голова ЦВК каже, що визначити, скільки точно коштів потрібно для проведення виборів, можна буде тільки після завершення реформи адмінтерустрою.
Діденко вбачає ризики від зменшення оплати праці членів комісій, бо так вони стануть більш залежними від політичних сил.
Частина змін, яких потребує Виборчий кодекс, – це політичні питання, проте ЦВК наполягає на розв'язанні принаймні технічних і процедурних суперечностей, які є юридичною загрозою для проведення виборів.
Також обговорили можливість запровадження пропорційної системи з відкритими списками в малих громадах (до 90 тисяч виборців), про що вже веде мову "Слуга народу".
– Уряд пропонує скоротити видатки на вибори майже вдвічі. Чи зможе ЦВК провести вибори за 1 млрд грн?
– Витрати на вибори визначає Виборчий кодекс України, який передбачає низку напрямів, котрі повинні бути профінансовані для того, щоб вибори реалізувалися. Причому йдеться ж не про якісь одні вибори, а про велику кількість, тому що в нас на місцевих виборах кожен виборчий процес по суті окремий.
Якщо ми говоримо про зменшення фінансування, про те, чи можливо за таких умов провести вибори, тоді водночас потрібно вести мову про внесення змін до Виборчого кодексу, який передбачає фінансування кожного окремого напрямку під час виборчого процесу.
Якщо ми говоримо про зменшення фінансування, про те, чи можливо за таких умов провести вибори, тоді водночас потрібно вести мову про внесення змін до Виборчого кодексу, який передбачає фінансування кожного окремого напрямку під час виборчого процесу.
– Чи ви рахували, якою є мінімальна критична сума коштів, що дасть змогу провести вибори?
– ЦВК лише перерозподіляє кошти, котрі як субвенція з державного бюджету перераховують місцевим бюджетам на проведення виборів. Вибори організовуватимуть і проводитимуть відповідні територіальні виборчі комісії.
ЦВК не може порахувати, яка мінімальна сума потрібна, доки не будуть внесені відповідні зміни до закону. Потрібно розуміти, що вважати за мінімальну суму. Ми не можемо, наприклад, вважати, що оплату праці членам комісій можна не здійснювати, і на підставі цього таким чином рахувати. Для того, щоб у нас така підстава з'явилася, потрібні відповідні зміни до Виборчого кодексу.
ЦВК не може порахувати, яка мінімальна сума потрібна, доки не будуть внесені відповідні зміни до закону. Потрібно розуміти, що вважати за мінімальну суму. Ми не можемо, наприклад, вважати, що оплату праці членам комісій можна не здійснювати, і на підставі цього таким чином рахувати. Для того, щоб у нас така підстава з'явилася, потрібні відповідні зміни до Виборчого кодексу.
До прикладу, наскільки я відслідковував заяву Олександра Корнієнка (народного депутата й голови партії "Слуга народу", – прим. ЧЕСНО) щодо цього, то там ішлося про те, що Верховна Рада думає над тим, щоб обмежити оплату праці членам виборчих комісій. А це, згідно з бюджетним запитом ЦВК, близько 1 млрд 400 млн грн.
– А ви не вбачаєте в цьому ризик для проведення чесних виборів, якщо члени комісій більше залежатимуть від партій, розраховуючи на їхні кошти?
– Ми як ЦВК вважаємо, що члени виборчих комісій повинні бути незалежними й чесними. Що більшою мірою їх фінансує держава, то краще. Ми зі свого боку вже порушували, зокрема й під час ухвалення Виборчого кодексу, питання про те, щоб керівний склад виборчих комісій робити на професійних засадах і розгортати максимальну мережу територіальних представництв комісій… Але річ у тім, що держава повинна знайти баланс між фінансовими ресурсами, які є змога виділяти на ці потреби, і важливістю належного рівня незалежності членів виборчих комісій. Це не питання ЦВК. З боку ЦВК ми, звісно, бачимо загрози. Це негативна тенденція. Але в ситуації, яка є, коли ніхто не знає, як розвиватимуться події надалі, коли ми бачимо, що у світі вибори або скасовують, або переносять (принаймні заплановані на цю весну)…
– А чи були вже у вас якісь консультації або з ВРУ, або з ОП стосовно перенесення виборів?
– Ні. Про перенесення виборів зараз не йдеться. Це я просто моделюю ситуацію. Я розумію, коли на кону стоїть, з одного боку, життя і здоров'я людей, коли люди помирають тисячами, я якоюсь мірою можу зрозуміти логіку ВРУ та КМУ, які хочуть переспрямувати кошти. Ми ж – орган, котрий забезпечує виборчі права, і в нашій сфері відповідальності – саме організація виборів. Ми виступаємо із заявами, але робити їх у формі, що не можна нічого змінювати, а люди хай гинуть, – це неправильно. Ми не можемо вимагати. Ми висловлювали свою позицію ще до голосування за зміни до бюджету, просили відповідально ставитися до цього питання, тому що фінансування виборчого процесу – це обов'язок держави. Бо, знаєте, можна скасувати всі вибори й заощадити дуже багато.
– Чи буде завершено адмінтерреформу? Чи узгодили з Верховною Радою, хто де призначатиме вибори? Бо під час круглого столу 10 березня Корнієнко казав, що вони зараз вирішують, де має призначати ЦВК, а де – парламент. Яких домовленостей досягли?
– Я не можу вам сказати, чи буде завершено адмінтерреформу, тому що це абсолютно не у сфері відповідальності ЦВК.
– Але вам для проведення виборів це дуже важливо...
– Так, це питання для нас є одним із болючих і складних, тому що ми не розуміємо. От ви запитуєте, скільки коштів потрібно, а я можу поставити зустрічне запитання: а адмінтерреформа буде чи не буде? Якщо вона буде, то суми витрат можуть бути скориговані. Також у публічній площині звучить інформація, що наразі тривають консультації на предмет того, аби розширити пропорційну виборчу систему з відкритими списками на ширше коло місцевих рад. А це теж призведе до зміни фінансування.
Нові правила гри на місцевих виборах. Як це буде?
– А ЦВК долучають до цих консультацій?
– Ні. ЦВК не є суб'єктом питання про вибір виборчої системи. Це питання суто політичне в межах повноважень ВРУ.
– Чули, що зараз ведуть політичну дискусію, щоб поширити партійну систему на всі міські ради. Тобто це вже навіть не питання міст на 10 чи 20 тисяч виборців, яке обговорювали раніше. Як ви до цього ставитеся?
– З погляду організації виборів, це, на мою думку, ускладнить життя всім. Тому що на сьогодні практично всі районні ради, переважна більшість міських рад – це багатомандатна мажоритарка. Тобто по суті це мажоритарна система. Єдине – в окрузі обиратимуть не одного депутата, як раніше, а від двох до чотирьох депутатів. Така виборча система є всім зрозумілою і доволі простою в адмініструванні.
Якщо пропорційну систему з відкритими списками запровадити на рівень району чи малого міста, це дуже ускладнить життя всім. Спершу – членам виборчих комісій і так само виборцям. От уявіть невелике місто, яке має бути поділене, умовно кажучи, на 2-3 округи. У кожному з округів повинен бути окремий список, у межах якого має відбуватися внутрішня конкуренція. От як виборці повинні все це сприймати? Яким чином визначати межі цих округів? У порівнянні з парламентськими виборами, де загальнодержавний список ділиться на регіональні, а обрані депутати вважаються представниками відповідних регіонів, такий спосіб поділу є доволі штучним. А рахувати голоси і встановлювати при такій виборчій системі результати виборів членам комісій буде надзвичайно складно. Особливо з тим бюлетенем, який пропонують. Уявіть інформаційні плакати й буклети на дільниці. Вони мають бути окремими для обласної ради (список, черговість у списку). Окремо для обласної, міської ради, а якщо ще й районної… Я, щиро кажучи, цього боюся. З точки зору належної організації виборчого процесу й реалізації виборчих прав громадян це може бути великий ризик.
Якщо пропорційну систему з відкритими списками запровадити на рівень району чи малого міста, це дуже ускладнить життя всім. Спершу – членам виборчих комісій і так само виборцям. От уявіть невелике місто, яке має бути поділене, умовно кажучи, на 2-3 округи. У кожному з округів повинен бути окремий список, у межах якого має відбуватися внутрішня конкуренція. От як виборці повинні все це сприймати? Яким чином визначати межі цих округів? У порівнянні з парламентськими виборами, де загальнодержавний список ділиться на регіональні, а обрані депутати вважаються представниками відповідних регіонів, такий спосіб поділу є доволі штучним. А рахувати голоси і встановлювати при такій виборчій системі результати виборів членам комісій буде надзвичайно складно. Особливо з тим бюлетенем, який пропонують. Уявіть інформаційні плакати й буклети на дільниці. Вони мають бути окремими для обласної ради (список, черговість у списку). Окремо для обласної, міської ради, а якщо ще й районної… Я, щиро кажучи, цього боюся. З точки зору належної організації виборчого процесу й реалізації виборчих прав громадян це може бути великий ризик.
– Чи можна без адмінтерреформи, згідно з Виборчим кодексом, провести вибори, якщо її не буде завершено?
– Питання виборів та адмінтерреформи – це два різні питання. Вибори провести, безперечно, можна. Якщо відбудеться адмінтерреформа, вибори буде проведено до меншої кількості місцевих рад.
– А коли ви зможете розповісти людям про розміри округів? Як вони будуть "нарізані", що й куди увійде?
– Виборчі округи на місцевих виборах, відповідно до Виборчого кодексу, утворюватимуть ТВК відповідних місцевих виборів уже після початку виборчого процесу.
– Чи відбудуться вибори до райрад? Вони є в Конституції України, але після адмінтерреформи мають зникнути.
– Якщо вони є в Конституції, вибори до них будуть. Я не розумію тоді, у чому питання…
– Райради однаково ліквідують, то чи є сенс обирати до них депутатів?
– Є сенс чи немає – це питання не до нас, бо ЦВК зобов'язана забезпечити виборчі права громадян за тією системою адміністративно-територіального устрою, яка існує. Але наскільки я чув і про що йде мова, розуміючи, що зміни до Конституції навряд ухвалять, зараз розглядають можливість так званої адмінтерреформи через делегування повноважень КМУ. Крім того розглядається можливість, коли райони будуть збільшені, тобто на базі 4-5 районів буде утворено 1. Відтак їх стане менше, і по суті проблема зникне.
Отже, вибори до райрад відбудуться, а з часом буде внесено зміни до Конституції, і, можливо, райони зміняться на повіти, округи чи щось подібне...
Отже, вибори до райрад відбудуться, а з часом буде внесено зміни до Конституції, і, можливо, райони зміняться на повіти, округи чи щось подібне...
– Чи будуть вибори до Луганської та Донецької облрад? Зараз у нас 22 облради, а в тих облрадах вибори раніше не проводили.
– Питання призначення чергових і позачергових виборів – це сфера компетенції ВРУ. І якщо вибори будуть призначені, то їх проведуть відповідні обласні виборчі комісії.
– Яка ваша позиція щодо проведення виборів у тих містах, які на момент виборів 2015 року були окуповані, а наразі звільнені, але в них досі не проведено місцевих виборів з 2010 року? Лише кілька міст, як, приміром, Маріуполь, вибороли право провести вибори. Чи будуть у них зараз проводити вибори?
– Це однозначно питання законодавчого врегулювання. Призначаючи вибори 2015 року, Верховна Рада тоді виключила їх і визначила, де вибори проводяться, а де – ні. Крім того, за всього бажання забезпечити виборчі права громадян я не візьму на себе відповідальність озвучувати те, чи в якомусь конкретному населеному пункті можна чи не можна проводити вибори, тому що ми на місці не представлені, ми не знаємо, яка там реальна ситуація з безпекою. Для цього є компетентні органи, які повинні визначати, чи є належні передумови для проведення виборів. Якщо умови дозволяють, то, на нашу думку, вибори повинні бути призначені й проведені.
– Щодо застави на місцевих виборах, суму якої підвищили майже в 40 разів. Як, на вашу думку, вона впливає на конкуренцію? Чи треба її зменшувати? Наші читачі-політики дуже бідкаються щодо цього, бо ситуація з коронавірусом ще більше погіршила умови в регіонах. І як їм збирати ці кошти на заставу? А якщо партійний список поширять і на менші міста, то там теж доведеться збирати гроші на застави.
– Застава, як і вибір виборчої системи, належить більше до політичних питань, які мені як голові ЦВК не хотілося б коментувати. Це сфера відповідальності ВРУ. Звісно, за такого високого розміру застави можна говорити про певні складнощі в доступі до виборчого процесу та реалізації виборчих прав громадян… Але, здається, це вже всі розуміють, і, наскільки я чув, ВРУ планує зменшити розмір застав.
– Так, там компромісне зменшення – у 2 рази від того рівня застав, що передбачений Виборчим кодексом.
– Я не є суб'єктом цих перемовин, але справді те, що чую, то всі розуміють, що застава зависока, і планують її зменшити. З погляду ЦВК як організатора виборів хотів би звернути увагу на те, що це питання має дві складові. З одного боку, застава має бути реальною, а з іншого – вона має бути, тому що вибори повинні мати можливість бути організовані. Бо, коли в нас є на місцевих виборах виборча система з відкритими списками, де до виборчого бюлетеня вписують і кандидатів, якщо забрати заставу, у нас може виникнути ситуація, коли бюлетень буде таким, що його просто неможливо буде технічно надрукувати або він буде таким шрифтом, що годі буде щось прочитати. На нижньому рівні застави взагалі немає. Можливо, є сенс там її зробити в якійсь невеличкій формі, аби вибори залишалися доступними для широкого кола кандидатів, але водночас можна було б убезпечитися від зловживань. Зараз різноманітні технології застосовують, на жаль, дуже активно, і зловживання можливі.
– З якого дня розраховується кількість виборців у реєстрі? На день оголошення виборів? На день передання списків? На день висунення кандидатів? Бо на минулих виборах було кілька конфліктних міст, де виборців було на межі 90 тисяч осіб.
– ЦВК не пізніш як на п'ятий день після початку виборчого процесу на підставі відомостей Державного реєстру виборців станом на день початку виборчого процесу відповідних місцевих виборів визначає розмір грошової застави для кожного єдиного обласного, міського виборчого округу. У будь-якому разі кількість виборців, за котрою визначається, до якої виборчої системи належатиме місто, має бути визначена заздалегідь і не повинна змінюватися під час виборчого процесу.
– Чи матиме ЦВК змогу публікувати фінансову звітність партій і кандидатів?
– На місцевих виборах? (скептично усміхається) На місцевих виборах це повноваження ТВК. У нас були великі надії на регіональні та територіальні представництва комісії, до функцій яких ми дуже хотіли додати й контроль за місцевими виборами. Але, розумієте, забагато цих виборчих процесів одночасно, і немає механізму отримання такої інформації. По суті на кожних місцевих виборах окрема ТВК – це як ЦВК.
Ми планували розгорнути ІАС "Вибори" до рівня ТВК для того, аби оперативніше збирати інформацію хоча б щодо результатів виборів, я вже не кажу про фінансові звіти. Але в нинішніх умовах, наскільки я розумію, нам на це кошти не дадуть. Адже скасовують навіть те, що було закладено.
Додаткове фінансування передбачалося на підставі Виборчого кодексу – інша виборча система, інша процедура, якісь інші заходи.
Ми планували розгорнути ІАС "Вибори" до рівня ТВК для того, аби оперативніше збирати інформацію хоча б щодо результатів виборів, я вже не кажу про фінансові звіти. Але в нинішніх умовах, наскільки я розумію, нам на це кошти не дадуть. Адже скасовують навіть те, що було закладено.
Додаткове фінансування передбачалося на підставі Виборчого кодексу – інша виборча система, інша процедура, якісь інші заходи.
– Отже, якщо ви не можете централізовано зібрати й опублікувати ці звіти, то їх і перевіряти ніхто не буде?
– Наскільки я пригадую, контроль за ними повинна здійснювати ТВК. Це не наше повноваження. Але суто теоретично ви уявляєте, яка це кількість суб'єктів виборчого процесу?
– Чи може ЦВК якось спростити процедуру відкриття банківських рахунків виборчих фондів, адже чимало кандидатів і партій скаржаться на те, що їх відкривають запізно. Також банки їх не відкривають, бо там немає комісії, вимагають додаткову інформацію про членів партії тощо. Чи є спосіб це спростити?
– Це не функція ЦВК. Ми спільно з НБУ затверджуємо інструкцію щодо порядку відкриття рахунку виборчого фонду. Раніше це був окремий розділ у загальній інструкції про порядок відкриття банківських рахунків. Зараз Нацбанк нібито виявив готовність, як ми пропонували свого часу, зробити цей документ окремим, щоб він стосувався тільки рахунків виборчих фондів. Але в будь-якому разі банки – це сфера управління НБУ, тож санкції щодо банків за невідкриття рахунків може застосовувати тільки Нацбанк.
А якщо ми кажемо про те, що банки не хочуть через те, що робили це безкоштовно, то ми розуміємо, що їм потрібно залучати ресурси, аби виконувати дії, за які вони нічого не отримують. Але безоплатність визначено законом, а обов'язок банків відкривати рахунки виборчих фондів – ні.
А якщо ми кажемо про те, що банки не хочуть через те, що робили це безкоштовно, то ми розуміємо, що їм потрібно залучати ресурси, аби виконувати дії, за які вони нічого не отримують. Але безоплатність визначено законом, а обов'язок банків відкривати рахунки виборчих фондів – ні.
– А можна якось спростити цю інструкцію, щоб вимагали від партій і кандидатів менше документів, щоб не здійснювали перевірку керівництва партій, наприклад?
– Ми готові над цим працювати, відкриті до пропозицій. Надавайте нам їх.
– Коли ми моніторили мажоритарників, то вони скаржилися на те, що рахунок виборчого фонду відкрили під кінець кампанії. Нам показували листування з банками. Один банк відмовив, інший протягом двох тижнів перевіряв…
– Ситуації виникають різні. Насправді проблемних ситуацій менше, ніж звичайних, якщо брати статистику за результатами загальнонаціональних виборів 2019 року. ЦВК намагалася до таких ситуацій ставитися максимально лояльно, не застосовувати штрафних санкцій, хоча попередження – не така й велика санкція.
– Чи призначатиме ЦВК вибори в нещодавно сформованих громадах?
– ЦВК нещодавно ухвалила рішення про те, що, якщо вибори припадають на рік проведення чергових виборів, то вони будуть проведені разом із черговими.
– Фактично вже розпочалася дочасна агітація. Чи має ЦВК позицію щодо обмеження дочасної агітації чи ви не вбачаєте в цьому проблеми?
– Коли ЦВК подавала свої пропозиції до Виборчого кодексу за результатами його опрацювання та із зауваженнями Президента України, йшлося про такі зміни. Зокрема, дати визначення, що таке політична реклама. Спрощено кажучи, це будь-яка діяльність з метою популяризації партій і фізичних осіб. Також заборонити політичну рекламу, наприклад, за пів року до виборів. Здається, ця пропозиція була врахована лише частково.
– Якщо виборча кампанія розпочнеться влітку, а пандемія коронавірусу не припиниться, чи продуктові пакунки, які роздаватимуть кандидати, вважатимуться підкупом виборців?
– Розумієте, підкуп виборців не залежить від того, чи здійснюється він в умовах коронавірусу, чи не в умовах коронавірусу. Інша річ, що його потрібно ще зафіксувати.
– Чи будуть ухвалені зміни до Виборчого кодексу? Чи є ризик, що вибори можуть провести за законом 2015 року?
– Я дуже сподіваюся, що зміни до Виборчого кодексу будуть ухвалені, тому що все-таки там є багато недосконалостей, особливо в книзі "Місцеві вибори". Ви ж знаєте, спочатку планувалося відтермінувати в часі введення цієї книги в дію, щоб потім її доопрацювати. Рівень її опрацювання нижчий, ніж у попередніх, – це один аспект.
Другий аспект – особливо у світлі можливої реформи децентралізації можуть виникнути значні ризики щодо організації проведення виборів. Наприклад, районна ТВК може зіткнутися з проблемою утворення, скажімо, 800 дільничних виборчих комісій. Насправді це дуже складно. Центральна виборча комісія утворює близько 600 територіальних – це складно, але ЦВК має секретаріат, відповідне програмне забезпечення та підготовлених людей. Уявляєте, що буде, якщо з таким завданням зіткнеться ТВК? У цьому аспекті ми пропонуємо значно спростити процедури. Скажімо, відмовитися від заяв про згоду бути членами комісій, які на практиці не виконують своєї ролі. А обсяг роботи колосальний, бо невідповідність якоїсь інформації в заяві та в поданні…
Це треба все зіставити, перевірити, відправити, переписати, знову подати. Ресурс задіюється колосальний. Це як приклад.
Звичайно, ще як приклад хотілося б надати електронні засоби територіальним виборчим комісіям, але це ми вже не встигнемо, усе пов'язано з фінансуванням. Тобто я до чого веду? ЦВК не повинна втручатися в політичні питання, але те, що стосується процедур, – це наша відповідальність, і тут дуже хотілося б, щоб зміни були (до Виборчого кодексу, – прим. ЧЕСНО). Якщо діяти за кодексом формально, то через помилки деякі вибори можуть бути заблоковані. Там є суперечності, і їх треба як мінімум прибрати, щоб виборчий процес був юридично чистим.
Другий аспект – особливо у світлі можливої реформи децентралізації можуть виникнути значні ризики щодо організації проведення виборів. Наприклад, районна ТВК може зіткнутися з проблемою утворення, скажімо, 800 дільничних виборчих комісій. Насправді це дуже складно. Центральна виборча комісія утворює близько 600 територіальних – це складно, але ЦВК має секретаріат, відповідне програмне забезпечення та підготовлених людей. Уявляєте, що буде, якщо з таким завданням зіткнеться ТВК? У цьому аспекті ми пропонуємо значно спростити процедури. Скажімо, відмовитися від заяв про згоду бути членами комісій, які на практиці не виконують своєї ролі. А обсяг роботи колосальний, бо невідповідність якоїсь інформації в заяві та в поданні…
Це треба все зіставити, перевірити, відправити, переписати, знову подати. Ресурс задіюється колосальний. Це як приклад.
Звичайно, ще як приклад хотілося б надати електронні засоби територіальним виборчим комісіям, але це ми вже не встигнемо, усе пов'язано з фінансуванням. Тобто я до чого веду? ЦВК не повинна втручатися в політичні питання, але те, що стосується процедур, – це наша відповідальність, і тут дуже хотілося б, щоб зміни були (до Виборчого кодексу, – прим. ЧЕСНО). Якщо діяти за кодексом формально, то через помилки деякі вибори можуть бути заблоковані. Там є суперечності, і їх треба як мінімум прибрати, щоб виборчий процес був юридично чистим.
– То чи є ризики проведення виборів за попереднім законом? Така риторика лунає в деяких політичних сил.
– Розумієте, можливе всяке, але процедурно за старим законом… Мені на це складно відповісти. Але не думаю, що такий варіант реальний.
